纵观中国历史，很容易注意到土地问题，特别是一个朝代之末，教科书往往都要不厌其烦地重复一句土地兼并如何严重，然后是造反分地，形成“收一放一收—放”这样一种循环反复的现象。究竟怎么回事？
历经“人民公社”实验的我们，很容易理解“井田制”即使真实也不可能久长。历经“家庭承包责任制”的我们同样不难明白：单家独户小块耕作，制约生产力的提高。在历史上，单一的农业社会，这个两难问题几乎无解。所以我们看到若干年官府允许土地买卖，过若干年又禁止土地买卖，反复循还，不可能“一劳永逸”。正如《历史的教训》写道：
我们的结论是，财富集中是自然的和不可避免的，可以借助暴力的或者是和平的部分再分配而得到周期性的缓解。就此而论，所有的经济史都是这个社会有机体缓慢的心脏跳动，财富的集中和强制再分配，便是它巨大的收缩与扩张运动。
但不管怎么说，口渴盐卤也得喝，能暂时缓解一下总比持续恶化好些。
早就有董仲舒指出：“除井田，民得买卖，富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”，因此倡导抑制兼并。刘彻忙于征战，没将这问题摆上议事日程。师丹的改革建议很具体，声势很大，但没真正推行。王莽高度重视，他的措施是以“王田”恢复远古的井田制，刻舟求剑，即使辅以严刑峻法，也执行不下去，三年后不得不撤销。
刘秀在战争结束后，把工作重点转移到社会经济方面。发现垦田亩数与人口对不上号，公元39年在全国轰轰烈烈开展“度田”运动，一是丈量土地，二是清查户口。丈量土地是为了了解豪强地主私有土地到底有多少，检核户口既可以清查隐匿户口，也可以限制豪强地主控制依附农民的数量，进而加强对土地与劳力的控制，增加官府租税与赋役。
州郡官吏多为豪强地主，往往不愿如实丈量土地与呈报户口。特别是河南、南阳地区那些“近臣”和“帝亲”，抵触情绪更大。大司徒欧阳歙在汝南郡任内，测量田亩作弊，贪污千余万钱，刘秀要求予以严惩。欧阳歙的学生礼震才17岁，自己绑了进京，上书说：“欧阳歙老师为儒宗，没想会遭牢狱之灾。歙门单子幼，未能传学，死后将为废绝。因此，乞求皇上让我以身代命！”奏书还没到，欧阳歙已死于狱中。说明这场运动是动真格的，对权贵阶层形成震慑。
传统观点认为刘秀度田运动失败，近来有学者提出质疑，如郑州大学历史教授袁延胜认为：“事实上，光武帝严厉打击‘度田’不实的官员，平息了由此引起的叛乱，使‘度田’取得了成功。”具体有以下两大成果：
